[О признании недействующим абзаца 3 пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 18.08.96 № 1212 "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения"]
Определение Кассационной коллегии Верховного суда РФ от 26.08.03 № КАС 03-383
Кассационная коллегия Верховного суда РФ оставила в силе решение Верховного суда РФ от 27 июня 2003 г. № ГКПИ 03-565. Таким образом, решение ВС РФ от 27 июня 2003 г. № ГКПИ 03-565 вступило в законную силу с 26 августа 2003 года.
Текст документа (в формате rtf).
Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения» (далее - Указ № 1212) возложил на налогоплательщиков и на банки ряд обязанностей в рамках осуществления контроля за полнотой и правильностью уплаты налогов. Часть из них была отменена в 1998 году. Однако до последнего времени продолжал действовать пункт 7 Указа № 1212, в котором, в частности, было установлено, что банк может начать производить операции по снятию (перечислению) денежных средств со счета только после того, как получит от налоговой инспекции подтверждение о том, что та получила извещение банка об открытии счета (абз. 3 п. 7).
Высказывались разные мнения относительно того, соответствует ли такое требование закону. Налогоплательщики полагали, что оно необоснованно ограничивает их права. А МНС России считало, что такое требование не противоречит Налоговому кодексу РФ. Такое мнение было высказано в письме МНС России от 19 сентября 2002 г. № ШС-6-24/1444 (опубликовано в ДК № 20, 2002; далее - письмо № ШС-6-24/1444).
И вот, наконец, Верховный суд РФ в решении от 27 июня 2003 г. № ГКПИ 03-565 (далее - решение № ГКПИ 03-565) признал абзац 3 пункта 7 Указа № 1212 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение вступило в силу 26 августа 2003 года, когда определением Кассационной коллегии Верховного суда РФ № КАС 03-383 (далее - определение № КАС 03-383) была оставлена без удовлетворения кассационная жалоба Президента РФ.
Таким образом, с 26 августа 2003 года банк на совершенно законном основании может осуществлять операции по вновь открытому счету клиента, не дожидаясь, пока налоговая инспекция подтвердит получение извещения об открытии счета.
ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
На каком основании Верховный суд РФ признал абзац 3 пункта 7 Указа № 1212 недействующим?
Аргументы Верховного суда РФ можно разделить на две группы. Первая группа связана исключительно с применением законодательства о налогах и сборах. Дело в том, что с 1 января 1999 года была введена в действие первая часть Налогового кодекса РФ. При этом статья 7 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» (далее - Закон № 147-ФЗ) установила, что нормативные правовые акты, принятые ранее, действуют в части, не противоречащей Налоговому кодексу РФ, и подлежат приведению в соответствие с Налоговым кодексом РФ.
Суд решил, что оспариваемые положения Указа № 1212 противоречат федеральному законодательству. Ведь в статье 86 НК РФ установлен исчерпывающий перечень обязанностей банков, связанных с учетом налогоплательщиков. Налоговый кодекс РФ не предусматривает издания иных нормативных правовых актов, которые могли бы устанавливать дополнительные обязанности банков в этой сфере.
Пункт 1 статьи 86 НК РФ обязывает банк сообщить в налоговую инспекцию об открытии или закрытии счета налогоплательщика в пятидневный срок. А вот пункт 7 Указа № 1212 запрещает производить операции по снятию (перечислению) денежных средств со счета до тех пор, пока банк не получит от налоговой инспекции подтверждение о том, что такое извещение ею было получено.
По мнению Верховного суда РФ, такой запрет является дополнительной формой налогового контроля. А значит, после введения в действие первой части Налогового кодекса РФ абзац 3 пункта 7 Указа № 1212 вступил в противоречие с федеральным налоговым законодательством.
Однако заявитель полагал, что оспариваемые нормы противоречат также и Гражданскому кодексу РФ. В результате вторая группа аргументов Верховного суда РФ (приведенная более подробно в определении № КАС 03-383) касается соотношения гражданского и налогового законодательства. Эти аргументы не только представляют интерес для данного дела, но также могут оказаться важными при рассмотрении иных дел о применении налогового законодательства в гражданско-правовых отношениях. Они тем более интересны, что далеко не очевидны.
Налоговый и Гражданский кодексы имеют равную юридическую силу, поскольку приняты в форме федеральных законов. Глава 45 ГК РФ посвящена договору банковского счета, при этом статья 858 ГК РФ допускает ограничение прав клиента на распоряжение денежными средствами, находящимися на счете, только в случаях, предусмотренных законом. Такое ограничение не может устанавливаться подзаконным актом. Но тогда получается, что Налоговый кодекс РФ вообще ни при чем и оспариваемое положение с самого момента принятия Указа № 1212 противоречило второй части Гражданского кодекса РФ.
А между тем Верховный суд РФ сделал оговорку, что операции по счету должны совершаться банком в соответствии с нормами гражданского законодательства именно на том основании, что Налоговый кодекс РФ вообще не предусматривает такой формы налогового контроля, как ограничение проведения операций по вновь открытому счету до того, как банк получит ответ из налоговой инспекции о получении извещения банка об открытии счета. То есть из формулировки, примененной Верховным судом РФ, можно предположить, что он отдает приоритет Налоговому кодексу РФ перед Гражданским кодексом РФ.
Это можно было бы объяснить тем, что поскольку оба кодекса имеют равную юридическую силу, а первая часть Налогового кодекса РФ принята позже второй части Гражданского кодекса РФ, то в случае коллизии должна применяться именно первая часть Налогового кодекса РФ. Но ведь оба кодекса регулируют разные сферы отношений. Налоговое законодательство не может вторгаться в договорные отношения банка с его клиентом.
Позицию Верховного суда РФ можно объяснить и иначе. Как уже было сказано, Гражданский кодекс РФ действительно допускает ограничение обязанностей банка, вытекающих из его гражданско-правовых отношений с клиентом, только в случаях, предусмотренных законом. Если бы такое ограничение было установлено не указом Президента РФ, а Налоговым кодексом РФ, то оно соответствовало бы требованиям Гражданского кодекса РФ.
Таким образом, первичным является все же Гражданский кодекс РФ. Верховный суд РФ просто использовал не совсем ясную формулировку для того, чтобы подтвердить, что отношения между банком и клиентом регулируются только Гражданским кодексом РФ. И иные законы (в том числе налоговые) могут применяться только в случае прямого указания Гражданского кодекса РФ (как, например, в ст. 858 ГК РФ). И уж тем более никакой подзаконный акт не может ограничивать право клиента на распоряжение собственными денежными средствами.
ИСТОРИЯ ВОПРОСА
Вопрос о запрете осуществлять операции по вновь открытому счету клиента уже становился предметом судебного разбирательства.
Верховный суд РФ в решении от 18 сентября 2001 г. № ГКПИ 01-1421 (далее - решение № ГКПИ 01-1421) признал не соответствующим Налоговому кодексу РФ требование, содержащееся в абзаце 5 Порядка открытия счетов, утвержденного Госналогслужбой России от 11 ноября 1996 г. № ПВ-6-12/773, Минфином России от 10 ноября 1996 г. № 95 и ЦБ РФ от 24 октября 1996 г. № 349*; (далее - Порядок). Со ссылкой на Указ № 1212 Порядок запрещал банкам принимать к исполнению расчетные документы на списание (перечисление) денежных средств с вновь открытого счета до получения от налогового органа информационного письма.
Напомним, что в соответствии со статьей 849 ГК РФ банк обязан по распоряжению клиента выдавать или перечислять со счета денежные средства клиента не позже дня, следующего за днем поступления в банк соответствующего платежного документа. Если, конечно, иные сроки не предусмотрены законом, изданными в соответствии с ним банковскими правилами или договором банковского счета. Такими банковскими правилами и являлся Порядок, причем федеральному законодательству эти правила стали противоречить только с 1 января 1999 года. Следовательно, только тогда исчезло основание для ограничения прав клиентов банков.
Признав оспариваемое требование Порядка не подлежащим применению с 1 января 1999 года, Верховный суд РФ не пошел дальше и не стал рассматривать на соответствие Налоговому кодексу РФ сам Указ № 1212 и, в частности, его пункт 7, где содержалась аналогичная норма (поскольку это не входило в требования заявителя).
В результате, несмотря на то, что не соответствующей Налоговому кодексу РФ была признана норма, по сути аналогичная содержащейся в пункте 7 Указа № 1212, МНС России заявило в письме № ШС-6-24/1444, что сам Указ № 1212 не противоречит Налоговому кодексу РФ.
Однако непонятен практический смысл такой оговорки МНС России: ведь в пункте 7 Указа № 1212 не было установлено санкций за нарушение банком этого запрета. Вместо этого было сказано, что Центральный банк РФ должен установить порядок, исключающий возможность осуществления таких операций. Это и было сделано в Порядке путем установления даты начала операций по открытому счету.
Получается, что после решения № ГКПИ 01-1421 у налоговых органов не было никаких реальных возможностей воздействовать на те банки, которые не соблюдали запрет, установленный в пункте 7 Указа № 1212. Даже если бы банк принял к исполнению расчетный документ на перечисление денежных средств со счета, не дожидаясь ответа налоговой инспекции, это уже не было бы нарушением банковских правил, установленных Центральным банком РФ. А за нарушение требований собственно пункта 7 Указа № 1212 не было предусмотрено никаких санкций.
Теперь Верховный суд РФ рассмотрел уже само требование пункта 7 Указа № 1212. И, как и следовало ожидать, решил, что оно не соответствует Налоговому кодексу РФ. В судебном заседании представители Президента РФ и МНС России опять утверждали (как и в письме № ШС-6-24/1444), что пункт 7 Указа № 1212 не устанавливает самостоятельной формы налогового контроля, а лишь развивает положения пункта 1 статьи 86 НК РФ. Ведь в тексте самого Налогового кодекса РФ ничего не сказано про срок начала операций по открытому счету.
Но Верховный суд РФ обратил внимание налоговиков на то, что они забыли о пункте 7 статьи 3 НК РФ, согласно которому все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика. Раз уж в Налоговом кодексе РФ не регламентируется начало операций по счету клиентов, значит, надо обратиться к обычному порядку совершения таких операций, а не к подзаконному акту, который, по мнению налоговиков, «развивает положения Налогового кодекса РФ».
ПОСЛЕДСТВИЯ РЕШЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
В пункте 17 постановления Пленума Верховного суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (опубликовано в «ДК» № 4, 2003) сказано, что, если нормативный правовой акт признается недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения суда в законную силу), это должно быть обосновано в мотивировочной части решения.
В данном случае в резолютивной части решения № ГКПИ 03-565 абзац 3 пункта 7 Указа № 1212 признан недействующим с момента вступления решения в законную силу (то есть с 26 августа 2003 года). При этом в мотивировочной части никакого обоснования этой даты не содержится.
В определении № КАС 03-383 вообще не упоминается о том, с какой даты оспариваемое положение признается недействующим, но зато в мотивировочной части прямо признается, что оно вступило в противоречие с федеральным законодательством с 1 января 1999 года.
По нашему мнению, такая ситуация дает возможность пересмотреть решение № ГКПИ 03-565 в порядке надзора с тем, чтобы абзац 3 пункта 7 Указа № 1212 был признан недействующим с 1 января 1999 года, когда он вступил в противоречие с частью первой НК РФ.
Что это даст?
Как уже было сказано, после решения № ГКПИ 01-1421 у налоговиков не было никаких реальных возможностей воздействовать на тех, кто не соблюдал запрет в пункте 7 Указа № 1212. Однако некоторые банки все же выполняли эту норму, поскольку считали ее подлежащей применению. А это приводило к убыткам как самих банков, так и их клиентов.
В чем состояли эти убытки?
Как отметила сама Кассационная коллегия Верховного суда РФ в определении № КАС 03-383, банк в течение определенного периода лишался возможности оказывать клиенту услуги, предусмотренные договором, а значит, лишался и права на получение вознаграждения за такие услуги.
А какие убытки нес клиент банка? Он в течение того же отрезка времени лишался предоставленного ему законом права распоряжаться своими собственными средствами, внесенными на открытый в банке счет. Разумеется, это довольно неприятно, но не всегда сопряжено с материальными потерями. Так в каком же случае это могло привести к убыткам?
Возможна такая ситуация: клиент открыл счет в банке и направил банку платежное поручение на перечисление средств с этого счета своему контрагенту по какому-либо гражданско-правовому договору. Это поручение не было исполнено своевременно, в связи с чем контрагент не получил оплату. Это значит, что клиент банка не исполнил своего обязательства по договору, а следовательно, ему пришлось выплатить предусмотренную договором неустойку.
Вряд ли было много таких случаев, но если они все же были, то можно потребовать возместить убытки.
КАК ВОЗМЕСТИТЬ УБЫТКИ
Что касается решения № ГКПИ 03-565 в части признания оспариваемого положения недействующим с 26 августа 2003 года, то оно может быть обжаловано в Президиум Верховного суда РФ в течение года со дня вступления в законную силу. Обжаловать могут лица, участвующие в деле, и другие лица, чьи права и законные интересы были нарушены. Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений нижестоящих судов в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права. В данном случае нарушением является то, что не была обоснована дата, с которой признается недействующим оспариваемое положение Указа № 1212. Это нарушает права и законные интересы всех лиц, которые понесли убытки в результате применения оспариваемого положения в период с 1 января 1999 года до 26 августа 2003 года.
Что касается собственно порядка возмещения убытков, то иск о возмещении вреда надо подать в Арбитражный суд г. Москвы (по местонахождению ответчика). В соответствии с пунктом 12 совместного постановления от 1 июля 1996 г. Пленума Верховного суда РФ № 6 и Пленума Высшего арбитражного суда РФ № 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» ответчиком в данном случае будет Российская Федерация в лице Минфина России.
Таким образом, при составлении иска о возмещении вреда следует указать «Ответчик: Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ (адрес: 109097, г. Москва, ул. Ильинка, 9)».
Размер государственной пошлины по иску о возмещении убытков установлен подпунктом 1 пункта 2 статьи 4 Закона РФ от 9 декабря 1991 г. № 2005-1 «О государственной пошлине» и зависит от цены иска, то есть от суммы заявленных требований.
Требование можно сформулировать следующим образом: «Прошу обязать Российскую Федерацию возместить убытки в размере таком-то, причиненные истцу в результате применения абзаца 3 пункта 7 Указа Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212, не соответствующего законодательству РФ». Обоснование и подтверждение фактически понесенных убытков зависит от того, кто обратится в суд: банк или лицо, открывшее счет в банке.
В обоснование требований в иске надо указать следующие аргументы. В статье 16 ГК РФ установлена обязанность возмещения Российской Федерацией убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону.
Какой орган и каким образом причинил вред в данном случае? Тут возможен двоякий подход.
Если суд (в порядке надзора) все же признает, что оспариваемое положение Указа № 1212 является недействующим с 1 января 1999 года, то получится, что вред истцу был причинен действиями МНС России, которое издало письмо № ШС-6-24/1444. В нем содержалось требование применять акт, не подлежащий применению как противоречащий Налоговому кодексу РФ. Несмотря на то что это письмо не является нормативным актом, обязательным для исполнения налогоплательщиками, банки им все же руководствовались. Таким образом, убытки, понесенные клиентами банков, были вызваны непосредственно действиями банков, которые исполняли требование МНС России. А именно: банки исполняли положение Указа Президента РФ, поскольку МНС России специально сообщило, что это положение не противоречит Налоговому кодексу РФ.
Но можно рассуждать и иначе.
Ведь в данном случае речь идет о правовом акте, противоречащем законодательству. Однако Указ № 1212 был издан до введения в действие первой части Налогового кодекса РФ, то есть в момент издания не противоречил законодательству. В то же время статья 7 Закона № 147-ФЗ возложила на все органы государственной власти (в том числе на Президента РФ) обязанность привести изданные ими нормативные правовые акты в соответствие с частью первой Налогового кодекса РФ. Указ № 1212 не был приведен в соответствие с Налоговым кодексом РФ в части запрета осуществлять операции по открытым счетам, а значит, вред истцу был причинен бездействием Президента РФ.
Какой вариант лучше выбрать?
С одной стороны, причинение вреда незаконными действиями МНС России более очевидно. С другой стороны, если истец будет доказывать, что вред был причинен бездействием Президента РФ, то в этом случае даже не потребуется пересматривать решение № ГКПИ 03-565 в порядке надзора. Пусть даже абзац 3 пункта 7 Указа № 1212 признан недействующим только с 26 августа 2003 года, сам Верховный суд РФ в определении № КАС 03-383 прямо указал, что оспариваемое положение вступило в противоречие с федеральным законодательством с 1 января 1999 года.
Этого будет достаточно, чтобы подтвердить, что Президент РФ должен был привести Указ № 1212 в соответствие с Налоговым кодексом РФ, но не исполнил этой обязанности.
Эксперт «ДК»
Н.М. Чудаков